◆刘国才环境保护部部长周生贤在2014年全国环保工作会议上指出，要积极探索环境保护新路。并进一步明确，环境保护新路核心要求在于处理好保护与发展的关系，根本目的在于改善环境质量。学习贯彻周生贤部长讲话精神，结合国内外环保工作实践，笔者认为，走环保新路须把握住3个关键点，即：守住发展的底线；实行底线上的倒逼；理性行进中的设计。

守住发展的底线

（一）底线的重要性

环境保护新路要解决的核心问题是正确处理发展与保护的关系。在当前我国快速工业化、城镇化大背景下，其解读应是“在发展中守住环保的底线，在守住底线的前提下追求经济的快速增长”。

可见，底线问题至关重要。不清楚底线，经济发展在环境保护领域就会陷入盲目，经济发展与环境保护的并重、同步便无从谈起；守不住底线，经济快速增长必然引发环境污染、生态破坏和资源短缺，可持续发展和群众基本生命健康需求的满足就不可能实现。

（二）底线是什么

笔者认为，底线涉及两方面内容，一是产业设置、布局要符合功能区（主体功能区及环境功能区等）定位；二是排污总量要满足环境质量达标。在经济发展过程中，一切环境保护努力均不外乎在做上述两方面工作。一个地区的功能区划定好了，也就明确了保护什么、发展什么的目标导向；污染物排放总量控制搞好了，也就解决了各个功能区环境质量的达标。一个地区的产业设置、布局符合了功能区定位，污染物排放量又满足了环境质量达标，环境保护与经济发展就实现了双赢，环境保护新路也就落到了实处。产业设置、布局符合功能区定位，污染物排放量满足环境质量达标是经济发展与环境保护的平衡点。

（三）从底线区分新、旧之路

我国过去发展的旧路是先污染后治理、先破坏后恢复之路。旧路下的环保底线必然频频被经济增长所突破，即不符合功能区定位的产业设置、布局成为普遍，不满足环境质量达标要求的超量排污大量存在。旧路后果有三：一是将来的污染治理和生态恢复成本很高；二是许多环境污染和生态破坏不可逆；三是待下决心治理和恢复之时，可能已经引发严重的社会公害。近年来，大气、土壤等污染加剧以及环境风险隐患频现即为底线失守的表现。

环境保护新路的核心是实现发展与保护的并重、同步，是产业设置、布局符合功能区定位，污染物排放量满足环境质量达标要求的发展之路。简言之，就是一切经济活动都要在环境质量达标前提下、在与功能区定位不冲突前提下方可进行。

可见，新、旧之路是以保护和发展关系处理来区分，以是否守住底线为工作目标做评判的。凡未以守住底线为目标，不管是过去还是未来，都是在走旧路；凡以守住底线为目标，不管是过去还是未来，都是在走环保新路。

实行底线上的倒逼

（一）倒逼的重要性

走环保新路要解决的问题是如何协调发展与保护的关系，因此环保新路强调积极探索代价小、效益好、排放低、可持续。根据我国国情，如果底线成为各级政府和领导干部政绩的红线，即一旦突破，就遭遇诸如区域限批、责任追究、一票否决等硬约束，就必然会产生强大的倒逼作用，促使各级政府和领导干部树立底线意识，研究如何在经济快速增长下，不突破环保底线，研究如何在满足底线要求前提下追求GDP的快速增长，进而走上“代价小、效益好、排放低、可持续”的环保新路。

（二）倒逼什么

在政绩红线、环保底线双约束下，偿还旧账、不欠新账、加快发展必然成为各级政府倒逼下的自觉行动。

偿还旧账，即偿还辖区现存产业设置、布局不符合功能区定位，污染物排放量不满足环境质量达标的旧账。目标是通过偿还旧账尽快达到底线硬约束要求。

不欠新账，即在新一轮经济增长中，做到产业设置、布局符合功能区定位，污染物排放量满足环境质量达标。目标是通过不欠新账达到不突破底线硬约束要求。

加快发展，即在守住底线前提下，追求经济的快速增长。简言之，就是用底线范围内环境容量去支撑更大的经济规模（量化表征就是辖区单位GDP的排污强度不断降低），从而真正实现通过底线倒逼，促进政府实现辖区经济结构的战略调整和经济增长方式的根本转变。

当务之急，要尽快划定主体功能区，尽快明确各功能区产业发展的定位及导向，使功能区红线划定及其产业的定位与导向是否符合划定要求成为转变经济增长方式一票否决的定性指标；同时，尽快明确各功能区环境质量的标准，使环境质量标准及其相应的排污总量控制是否满足标准要求成为转变经济增长方式一票否决的定量指标。以定性、定量两项工作做抓手，环境保护就有望实现“像钢铁一样硬，而不是像豆腐一样软”。

底线是上级政府倒逼下级政府的政绩利剑。底线两项指标极易获取，极易评价，极易考核，无需暗访，且难以造假。底线的两项指标较以往复杂的过程控制指标更具操作性、公正性、根本性。脱离底线论环保，经济发展与环境保护协调是句空话，环保部门也必然陷入和奔忙于繁杂的过程控制之中。

（三）从底线看倒逼的压力

由于各地资源禀赋、功能定位、经济规模、增长方式等不同，决定了各地满足底线的情况不同，政府面临的倒逼压力也不同。满足底线情况可分为不满足、满足、有余量三种，相应倒逼的压力也分为大、中、小三类。

对于不满足底线、倒逼压力大的地区，政府要做好偿还旧账工作。上级政府要重点考核下级政府辖区底线的改善率，即下达改善率量化指标，并将底线改善率作为硬约束，倒逼政府采取诸如减排、整治、搬迁、调整等的过程控制措施。

对于满足底线、倒逼压力中等的地区，政府要做好不欠新账工作。上级政府要重点考核下级政府辖区底线的巩固率。

对于底线有余量、倒逼压力小的地区，政府要做好加快发展工作。加大招商引资力度，利用底线和环境余量实现经济快速增长。上级政府要重点考核下级政府辖区底线的达标率。

发展与保护同等重要，不存在孰轻孰重的问题。政府不能为经济增长突破环保底线，“开着宝马喝污水”；也不能片面为保护环境不发展经济，“守着青山绿水饿肚皮”。对于限制开发、禁止开发区，由于底线更加严格，本级及共同的上级人民政府要通过财政转移支付、产业政策扶持、规范市场化机制等政策来平衡经济发展。守住底线也是打造中国经济升级版在环保领域的最终评判。

理性行进中的设计

（一）行进的主线

行进的主线是环保工作从认识到实践衔接有序的纲，是对下列一系列问题的正确回答。即环境保护的目标是保障百姓的生存权，基本内容是使百姓喝上放心的水，吃上安全的食品，呼吸上清洁的空气，在良好的生态环境下生产生活；生存权的实现需要可考核的指标来评价，即水环境、土壤环境、大气环境质量等底线的达标；实现底线达标需要明确政府的环境保护任务，即以底线倒逼的偿还旧账、不欠新账、加快发展；完成任务需要明确具体的工作方法，即采取法律、行政、经济、技术等的综合手段，并予以理性设计。

（二）行进的理论

首先，说清一个点，即经济发展与环境保护的平衡点。平衡点是一切经济活动不可突破的环保底线，是评价政府是否做好环保工作的唯一和最终标准，是环保部门参与政府综合决策的基本定位。其次，把握两原则，即功能区划原则和环境质量达标原则。两项原则是一切经济活动的出发点和落脚点，是政府处理发展与保护关系必须始终坚持的原则,是环保部门实施统一监督管理的基本依据。第三，做好三件事，即偿还旧账、不欠新账、加快发展。三件事是政府发展与保护行进征途中不断努力的节点和永恒的工作主题。

（三）行进的方法

行进的方法在于理性构建并有效运行环保工作的机制，即政府对底线负总责，环保部门对满足底线工作实施统一监督管理，各相关部门对满足底线任务分工负责。环保部门统一监督管理任务有三：将辖区底线现存问题理清楚；将解决底线问题本级相关部门和下一级政府任务列清楚；将行进的方法向政府汇报清楚，通过政府目标责任将任务落实到本级相关部门和下一级政府头上，实行任务完成情况的考核奖惩机制。走环保新路，各级政府间要逐级明确环保底线硬约束的责任；同时，政府也要明确本级各相关部门的责任。

对底线定性、定量两个方面的考核评价应是全面的、必须是涵盖全部指标的全方位评价，如其中环境质量应包含水、气、土壤等各自的全部评价指标，而非有选择地进行，真正实现政府对所辖区域环境质量负总责（而非对部分环境质量负责），减免污染削减成效不断、灰霾天气不断涌现的尴尬局面，也尊重了地方在守住底线基础上的经济发展权。

发表时间： 2014-05-04   来源：中国环境报   作者：刘国才